全国人大代表、阳光电源董事长曹仁贤：加快制定能源法 完善碳市场 增加“风光”土地供应

聚焦·两会

曹仁贤

全国人大代表

阳光电源董事长

两会期间，全国人大代表、阳光电源董事长曹仁贤主要围绕加快制定完善并颁布实施能源法、收紧碳排放权配额、推进可再生能源与生态环境协调发展、增加光伏发电、风电土地供应四个方面提出了相关建议。

加快制定完善并颁布实施能源法

正在起草中的《中华人民共和国能源法》作为我国能源领域的基础性法律，自2007年开始酝酿制定，历经十几年，其间几度征求意见，2015年被列入国务院立法工作计划，但至今未能出台。

2020年4月，《能源法》（征求意见稿）再次公布，引起能源界的强烈反响和热切期待。曹仁贤在《关于加快制定完善并颁布实施能源法的建议》中提出：

 一、将《中华人民共和国能源法》列入全国人大常委会2021年立法计划。目前全国人大常委会暂未将能源法列入2021年立法计划。建议相关部门将能源法列入2021年立法计划，并优先安排提请全国人大常委会审议。

二、建议国务院能源主管部门、法律主管部门加快完成《中华人民共和国能源法能源法（草案）》起草工作，并尽快颁布实施。目前《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》向社会征求意见已近一年时间，建议国务院法律主管部门、能源主管部门在充分听取各方意见后，加快完成《中华人民共和国能源法（草案）起草工作，报国务院批准后提请全国人大常委会审议并颁布实施。

收紧碳排放权配额，尽快完善碳市场

近年来，生态环境部深入贯彻落实习近平生态文明思想，扎实推进碳市场基础制度和支撑系统建设，出台了《碳排放权交易管理办法（试行）》、《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》、碳排放权注册登记和交易系统建设运行方案等管理办法及相关配套细则，有力保障了全国碳市场交易的顺利开启。

碳排放权交易作为一种基于市场的生态机制，对有效减少全社会减排成本，实现国家生态目标起到举足轻重的作用，目前已在全球范围内成为推动气候治理的有效手段。

但是目前全国碳市场存在仅覆盖发电行业，对年排放2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）以下企业不纳入考核，纳入企业碳排放基准值核算过于宽松，配额清缴义务设定上限，对地方分配配额缺乏监督机制等问题，导致对纳入监管的企业减排约束力极其有限，甚至都拿到了“免死金牌”，这和目前减碳降污的紧迫形势背离。对此，曹仁贤提出以下建议：   

一、从严核算碳排放基准值，尽快、逐步降低碳排放配额免费比例：现行碳排放基准值以行业平均值作为核算标准，建议尽快下调基准值，以市场手段推动行业技术进步，提高企业减排积极性。

目前欧盟配额免费比例为90%，广东省地方碳市场配额免费比例为95%-97%，剩余配额均采取拍卖等方式有偿分配。建议下一年度碳排放配额免费比例设定为97%，后期逐年降低至90%，剩余配额以拍卖等方式有偿分配。

二、扩大全国碳市场覆盖行业和取消纳入企业门槛：建议尽快将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、民航等重点行业纳入全国碳市场交易体系，不再设立年排放2.6 万吨二氧化碳当量门槛，避免大量中小企业排放不受约束，造成碳排放公平义务的缺失。

三、取消配额履约缺口上限值为企业碳排放量的20%的规定：按照《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》的规定，企业配额缺口占其排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量。此规定违背了以经济手段促进碳减排初衷，也不利于高污染高排放企业淘汰退出。建议取消上限值，促使高污染高排放企业逐步退出，推动我国产业结构转型和经济高质量发展。

四、建立健全对地方分配配额的监督机制：目前企业配额由地方生态环境主管部门予以分配，现阶段一些地方排放大户仍是地方支柱企业，为防止地方对高排放企业擅自增加配额予以保护，建议国家生态环境主管部门建立定期检查和聘请第三方机构核查等监督机制，保证配额分配公开公平公正。

加大可再生能源推广应用，推进可再生能源与生态环境协调发展

根据统计，我国年碳排放量已经达到近100亿吨，位列全球第一，占全球总排放量的1/4以上。要实现碳中和，根据专家测算，我国碳排放总量要降至15亿吨/年。同时，经济增长与社会发展将带来更多能源消费，如果继续大量使用化石能源，将导致碳排放难以下降，无法实现国家生态碳目标。因此，以光伏、风电等可再生能源替代化石能源，将是实现我国碳中和目标的最关键路径。

但是，由于国家实行最严格的生态环境保护制度，一些地方因生态保护的高压政策，出现“一刀切”现象，导致很多光伏、风电项目落地难，一些光伏、风电项目甚至被拆除，导致生态浪费。对此，曹仁贤建议：

一、出台专项政策，统筹推进可再生能源与生态环境协调发展，加大可再生能源推广应用。面对巨大的减排压力，可再生能源推广势在必行，需要多方形成合力。生态环境改善既要算“小账”，不留死角，也要算“大帐”，即目前我国化石能源消耗带来的碳排放和污染还非常严峻，需要拿出大刀阔斧的能源革命举措，因此建议生态环境部出台专项政策，明确在经过科学论证的基础上，允许在生态红线范围内非核心区域建设可再生能源发电项目。项目建设遵循生态优先、综合利用、持续发展的原则,通过生态与产业结合的模式，实现可再生能源产业与农林牧渔、旅游休闲等深度融合，统筹推进我国可再生能源推广应用与生态环境协调发展。

二、针对光伏发电项目，简化审批流程，加快审批效率。由于光伏发电项目建设周期短（一般不超过6个月），且能源主管部门对项目投运时间又有严格要求。建议各级生态环境主管部门，对光伏发电项目的环境评价批复和环保验收批复，特事特办，简化审批流程，加快审批速度，为加快我国可再生能源开发利用保驾护航。

增加土地供给，支持光伏、风电大规模开发

随着我国3060碳中和生态目标行动方案的落地，我国能源结构性问题和节能减排之间的矛盾日益突出，可再生能源发展不充分的瓶颈也逐步显现，初步预测，到2030年我国全社会用电量将超过11万亿千瓦时，光伏、风电等可再生能源将大规模替代化石能源，按照2030年非化石能源占比25%计算，预计2030年光伏、风电总装机规模将接近20亿千瓦，目前缺口巨大。

近年来，因种种用地限制导致光伏、风电项目土地供给不足，光伏、风电大规模开发土地“卡脖子”问题逐渐显现。曹仁贤提出建议：

一、合理论证国土空间规划，给光伏、风电预留足够的发展空间：光伏、风电作为可再生能源，是绿色环保产业，项目建设和运营期间不仅不会对生态环境造成伤害，各类“新能源+”的创新应用模式反而可以防风固沙、涵养水源、改善当地脆弱生态系统。因此建议在土地空间利用规划中，统筹考虑新能源用地空间，科学合理论证生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控三条边界，有序布局，为新能源项目可持续发展预留、腾挪空间，支持项目建设。

二、加大推广农光互补，出台专项政策，加大土地供给，支持光伏发展：（国土资规〔2017〕8号）文件中明确提出，在落实各省建设要求、认定标准、明确监管措施的前提下，支持使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合型项目建设。光伏发电方阵区为20年临时租赁用地，一方面不改变土地性质，不硬化土地，不破坏耕作层，项目寿命期结束后完全可以恢复土地原貌；另一方面农光互补项目通过抬高支架高度、增大组件阵列行间距等措施，实现了光伏+农业的产业融合，在农用地不抛荒、不撂荒的同时还实现立体化农业生产，提升农用地利用效率，增加农民农业生产利润。但目前很多省份并没有按照文件推广执行，尚未出台具体的农光互补建设要求和标准，导致农光互补项目落地难；同时在严查耕地“非农化”的大背景下，很多省市对于农光互补类项目支持力度不足。

建议自然资源部督办相关省份加快出台专项政策，落实农光互补建设标准；放宽农用地建设光伏项目限制条件，明确除基本农田外，一般耕地、高标准农田、基本农田储备区、粮食生产功能区、农产品生产保护区等农用地在切实落实农光互补建设标准的前提下均予以支持，此举既为光伏发展提供更大的土地空间，又同时起到阶段性保护土地作用。

三、建立光伏、风电用地“负面清单”，明确土地利用核心限制性条件，进一步放开光伏、风电用地限制：除农光互补类项目以外，光伏、风电用地中还频频遇到林地、草地、湿地等多种土地利用限制性条件。虽然有相关光伏用林的（林资发〔2015〕153号）及风电用林的（林资发〔2019〕17号）等政策支持，但各地在遇到相关用地审批条件时标准不一、流程冗长，也限制了项目选址以及产业发展。建议自然资源部门建立光伏、风电项目用地的“负面清单”，如基本农田、基本草原、有林地、国家级公益林、国际/国家级重要湿地，放开“负面清单”以外的光伏、风电用地限制，增加土地供给范围，促进光伏、风电产业健康、可持续发展。

四、针对光伏、风电项目建设用地部分，安排专项指标，不纳入地方建设用地总规模管理：目前光伏、风电项目建设用地部分审批流程复杂、审批时间长，甚至受地方建设用地总规模限制，长时间无法取得建设用地指标，严重影响了光伏、风电发展。建议单列光伏、风电项目的建设用地指标，不纳入地方年度建设用地总规模管理，为光伏、风电大规模开发提供用地保障的绿色通道。

责任编辑：肖蓓

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